post

Какви са механизмите за изпълнение на една от най-важните програми за еврофинансиране

Темата за проблемите при изпълнението на ОП „Конкурентоспособност”  може да бъде разглеждана  най-малко в два основни аспекта именно стратегически и технически. От една страна доброто изпълнение и положителният  икономически и социален ефект от програмата, могат да бъдат постигнати само при добре формулирани цели и приоритети, и от друга страна да бъде технически осигурено тяхното изпълнение.
Идеите и практиките свързани с икономическото развитие на България през последните  години са категорично непоследователни и ако въобще решават стратегически проблеми, то го правят частично. Не може да бъде изведен пример за систематично създадена и проведена политика за развитие в конкретен сектор на икономиката. Този факт беше потвърден многократно по време на създаване на ОП „Конкурентоспособност”.

От България се очакваше да произведе качествен  документ, съдържащ  визия за развитие, приоритети и технически изпълними мерки за подкрепа в няколко ключови области. Фактът,  че ЕК прие текстовете на оперативната програма  е сам по себе си положителен, но по своята същност представляваше политически жест и до известна степен компромис от страна на Комисията. Философията на структурната политика на ЕС е чрез фондовете да се постигне напредък в конкретни области на изоставане на европейските региони.  За да се реализира това е необходимо всяка страна-членка внимателно да планира своите политики, като намери точните области, в които да инвестира европейските средства, така че да се постигне максимален ефект. Точно това не можа да се реализира в ОП „Конкурентоспособност”.  Работата по нея започна в края на 2004г., практически от нулево ниво.  Хронологично и технически следваше работата по ОП да започне едва след създаването на Национална стратегическа референтна рамка (НСРФ), която да определи националните политики и приоритети. За съжаление НСРФ беше разработена и приета близо 2 години след началото на работата по ОП „Конкурентоспособност”.  Това доведе до вътрешни противоречия и разфокусиране както в самата програма, така и в съгласуваността и с другите ОП. От страна на екипа, създал ОП,  бяха формулирани три фундаментални за ефективността на ОП постановки, които обаче не намериха подкрепа на политическо ниво и на ниво партньори. Основно тези идеи бяха концентрирани в:
–    акцент и съответно агресивен бюджет за високотехнологични производства и връзка наука-бизнес;
–    подкрепа за бизнес среда чрез осигуряване на достъп на бизнеса до качествени консултантски услуги;
–    генералното разбиране, че е необходимо да бъдат концентрирани повече средства в по-малко но качествени проекти. 

Това разбира се, изискваше наличието на ясна държавна политика за развитие на определени сектори и категорично разделяне с идеята за „масови” грантови схеми за технологична модернизация в предприятия без ясна приоритизация. Нито една от тези предпоставки не беше и не е на лице. Вече могат да се видят и негативните резултати от тези дълбоко заложени проблеми, а именно:
•    До момента няма изпълнен успешно нито един проект за подкрепа на иновации.
•    Въпреки, че все още няма успешно завършени проекти за технологична модернизация в предприятията, може да се твърди, че те се радват на голяма популярност и са с най-сериозен бюджет. Те са лесни за изпълнение от страна на администрацията но ефектът от тези схеми е най-малкото условен. Те са базирани на принципа – малко пари на възможно най-голям кръг бенефициенти. Такива схеми имат краткосрочен ефект, практически невидим на макро ниво.
•    Схемите за енергийна ефективност, бизнес паркове, клъстери, квазибанкови инструменти и бизнес среда не са в зоната на активен интерес от страна на администрацията и са оставени „на изчакване”.
•    Наблюдава се възпроизвеждане на вече създадени модели, които не се адаптират към сложната икономическа ситуация
Масова практика е да се представят тези, споменати в резюме проблеми, като резултат от нисък административен капацитет за изпълнение. Но това е резултат най-вече от липсата на отговори на ниво ОП – на кого, за какво, колко средства да бъдат предвидени. В момента тези отговори са на всички, за почти всичко и по малко. Дали това е добре или не, предстои да се види, но здравият разум ни навежда на мисълта, че без концентрация не може да има ефект от оперативната програма. С други думи няма начин да бъде измислена добра и работеща система за оценка на проекти, когато не се знаят характеристиките на „идеалния” проект. В резултат на това оценките се точат с месеци, има плътна информационна завеса около оценителната методология и процес и не на последно място се създават условия за корупционни практики.  

Друг важен момент е участието на заинтересованите страни в процеса на формулиране на ОП. Има норми задължаващи администрацията да включва партньорите на всеки етап от работата по ОП. За съжаление, при настоящата програма, това участие се сведе до формално присъствие на организациите на работодателите по време на стратегическата част от работата по ОП. Дори бегъл поглед върху практиките в „старите” страни-членки е достатъчен за да се види ясно тенденцията към  „изнасяне” извън администрацията на по-голямата част от работата по програмите. Това е модел, който работи успешно в повечето страни-членки и очевидно е резултат от еволюция в практиките за партньорство.
Такова  е състоянието на оперативната програма в момента. Прогнозата за следващия програмен период 2014-2020 е, че в резултат от световната криза ще има драстични промени в посока намаление на средствата за структурна политика на ЕС.  На лице е и тенденция към преориентация на механизмите за разпределение на фондовете от класически схеми за безвъзмездна помощ, към усвояване чрез квазибанкови инструменти – гаранции, рисково финансиране и микрокредитни схеми.  Тези обстоятелства ще се отразят  безусловно върху изискванията за качеството, концентрацията и в крайна сметка ефектите и добавената стойност, създавана от програмите.  

Ето защо, акцентите в средносрочен план следва да са върху осигуряване на условия и капацитет за стратегическо програмиране и изпълнение на ОП, базирани на активно участие на структури извън администрацията и на гражданското общество, като се възприеме  основополагащата идея за извеждане на дейностите по проектния цикъл, в максимална степен извън администрацията. 
По отношение на краткосрочни мерки за подобряване на сегашните условия  за изпълнение на ОП, може да се акцентира върху две основни теми:
–    Оценките на проектните предложения трябва да се оптимизират чрез реализиране на модел за оценка, който да се базира върху реални и доказуеми документално икономически показатели на фирмите-кандидати.  Прозрачността на оценката може да се постигне единствено, чрез минимизиране на субективния фактор и чрез предоставяне на пълна информация за принципите на точкуване. Така всеки кандидат ще бъде в състояние да направи самостоятелна оценка на своя проект и да прецени шанса си за класиране. Важно е да се отчете и прекалено голямата централизация на действащия модел за оценка на проектите. Изходната постановка тук е, че оценката на икономическата жизнеспособност на проектите и фирмите е поверена на непазарен субект – държавната администрация. Акцентът при този модел е по-скоро административната допустимост на кандидатите и проектите а не самата бизнес идея.  От тук идват и проблемите с т.нар. „административен капацитет”. На оценителите /служители в администрацията/, се възлагат функции далеч надхвърлящи тяхната компетентност. Решението на този проблем е оценката да се възложи на търговските банки. По този начин ще се осигури оперативност, обективност /предвид пазарния характер на структурите/, както и улеснен достъп до абсолютно необходим за реализацията на проектите кредитен ресурс. При действащия в момента модел на практика се извършват 2 оценки – в администрацията и в банките при кандидатстване за кредит за префинансиране на проектите.
–    Техническото изпълнение на проектите е практически блокирано поради изключителната сложност на процедурите на ниво Управляващ орган и Междинно звено.  Основна грешка тук е механичното пренасяне на процедури за изпълнение от предприсъединителната програма ФАР, които са с недостатъчна за мащабите на ОП „пропускливост”. 

До момента като мерки за преодоляване и на двата проблема се предприемат не особено интелигентни командно административни решения – нормативно определени срокове за извършване на оценките без оглед на възможността това да се случи и увеличаване на експертния състав на администрацията. В резултат, оценките се правят некачествено, непрозрачно и предимно по административни критерии. Например опитът по програма ФАР в последните години, показва, че средно около 35% от подадените проекти отпадат на етап административна оценка. По последната оценена схема по ОП „Конкурентоспособност” за технологична модернизация за малки и средни предприятия, отпадналите на административна оценка са 55%. Това увеличение с 20 пункта е на пръв поглед нелогично, предвид вече наличния капацитет във фирмите за кандидатстване по проекти, както и по-добре развития в последните години консултантски пазар. В крайна сметка тези частични данни могат да се тълкуват единствено като израз на негативните тенденции в администрацията в посока излишна и вредна бюрокрация.